政府购买服务改革政策问答

1. 什么是政府购买服务？

根据我国现行政策规定，政府购买服务，是指政府按照一定的方式和程序，把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并根据服务数量和质量等向其支付费用的行为。政府购买服务是一种契约化的公共服务提供方式，具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点。
 
2. 推行政府购买服务改革有什么背景？

20世纪70年代以来，西方主要发达国家兴起了一场以新公共管理为标志的行政改革运动，这场运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰等英语国家，并逐步扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理改革的一个重要措施，就是推行政府购买服务，通过发挥市场机制作用，将政府的一部分公共服务事务外包给社会组织、企业等社会力量承担，并明确约定政府和社会力量双方的权利义务。
 
我国的政府购买服务实践也经历了一个探索过程。上世纪90年代，随着市场经济的发展，上海、深圳、杭州、成都、无锡等地率先探索政府向社会力量购买服务，并取得一定成效。党的十八大明确提出要改进政府提供公共服务方式，十八届三中全会《决定》明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务，对转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）对政府购买服务改革工作作了专门部署，明确了这项工作的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求。因此，推广政府购买服务，是党中央、国务院从全局和战略高度做出的重要决策部署，是全面深化改革的一项重要举措。
 
3. 推广政府购买服务改革有何现实意义？

政府购买服务是政府公共服务提供方式的重大创新。改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。同时，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。推广政府购买服务，是我国加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求，是加快推进供给侧结构性改革、更好满足人民公共服务需求的重要途径，是加快现代服务业发展、完善社会主义市场经济体制的迫切需要，也是加快建立现代财政制度、全面提高财政支出绩效的重要内容。
 
4. 为什么说政府购买服务对政府职能转变具有重要作用？

政府购买服务是政府以契约化方式将公共服务生产交给社会力量承担，通过竞争机制促进提升公共服务质量和效率。因此，政府购买服务转变了传统的政府直接提供公共服务方式，是对政府职能的转变。坚持转变政府职能，就是明确政府在公共服务提供中的职能应该是“掌舵”，即组织公共服务的生产，并不需要亲自去“划桨”，即不需要自己直接生产所有的公共服务，而是将适合通过市场化方式提供的公共服务交由具备条件的社会力量和事业单位承担。
 
5. 政府购买服务改革的主要政策依据有哪些？

目前，推进和规范政府购买服务改革的主要政策依据包括：

(一)政府采购法及其实施条例

(二)党的十八届三中全会：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

(三)党的十八届五中全会：创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。

(四)党的十九届三中全会：推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大政府购买服务。
 
(五)国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发〔2013〕96号）

(六)财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知（财综〔2013〕111号）

(七)财政部 民政部 工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）

(八)财政部关于政府购买服务有关预算管理问题的通知（财预〔2014〕13号）

(九)财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库〔2014〕37号）

(十)财政部 民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知（财综〔2014〕87号）

(十一)财政部关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知（试行）（财综〔2015〕73号）

(十二)财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见（财综〔2016〕53号）

(十三)财政部 民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见（财综〔2016〕54号）

(十四)财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）

(十五)财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见（财综〔2018〕42号）

6. 推广政府购买服务遵循哪些基本原则？

一是积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。

二是科学安排，讲求绩效。坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务资金应当从既有政府预算中安排，突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，实施全过程绩效管理，切实提高财政资金使用效率。
 
三是公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。

四是改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、行业协会商会脱钩改革、社会组织培育发展相衔接，推进政事、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善政府购买服务体制机制。
 
7. 政府购买服务改革工作机制是什么？

国办发〔2013〕96号文件对政府购买服务改革的工作机制作了明确要求。推行政府购买服务，要按照政府主导、部门负责、社会参与、共同监督的要求，确保工作规范有序开展。地方各级人民政府可根据本地区实际情况，建立“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制，拟定购买服务目录，确定购买服务计划，指导监督购买服务工作。相关职能部门要加强协调沟通，做到各负其责、齐抓共管。
 
8. 政府购买服务改革工作领导小组的性质和作用是什么？

国务院于2016年6月成立政府购买服务改革工作领导小组，领导小组办公室设在财政部。政府购买服务改革工作领导小组是国务院议事协调机构，负责统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地方、各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。
 
9. 政府购买服务与政府（对服务机构的）补助有什么区别？ 

政府购买服务项目中，政府根据服务机构特定时期内提供服务的数量和质量支付费用，在管理上更加注重绩效和结果导向。为了鼓励公共服务供给，政府可以对提供公共服务的机构进行补助。政府补助通常附有一定的条件要求，可由服务机构经法定程序申请取得，但这些条件要求未必与服务产出数量直接挂钩。
 
10. 政府购买服务与政府采购的主要联系是什么？

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，政府采购制度是财政支出管理的基本制度，政府购买服务是政府采购法律框架体系下，推动公共服务体系建设、创新公共服务供给模式的改革举措。政府购买服务项目属于集中采购目录以内或采购限额标准以上的，在选择承接主体环节，应按照政府采购法规定的有关采购方式执行。
 
11. 政府购买服务与政府采购的主要区别是什么？

政府购买服务是一项综合性改革，主要政策目标是转变政府职能，创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共服务质量和效率。政府采购制度旨在规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设；从制度体系看，包括对采购需求确定、交易管理、采购程序、履约验收、信息公开、政策功能等管理的一系列制度规范。
 
12. 政府购买服务的购买主体与政府采购的主体有何不同？

政府采购的主体比政府购买服务的购买主体范围更大。政府购买服务强调购买主体要承担行政管理职能，所以购买主体主要是各级政府机关及其职能部门。政府采购主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织。
 
13. 政府购买服务在确定承接主体方面与政府采购有何不同？

实施政府购买服务，购买主体应当按照政府采购法及其实施条例的有关规定，采取政府采购方式确定承接主体；对于凭单制政府购买服务项目，从采购需求的特殊性，推进改革、创新服务提供方式角度，可采用简化采购流程确定承接主体。
 
14. 政府购买服务与政府和社会资本合作模式（PPP）有什么共同点？

一是均以转变政府职能、动员社会力量、改善公共服务为目标，旨在解决政府直接提供公共服务模式存在的服务短缺和低效问题。二是均采取引入社会力量参与，形成竞争机制和多元互动治理模式。三是政府与市场主体之间关系均为基于合同等契约化方式建立的法律关系。
 
15. 政府购买服务与PPP在项目性质方面有什么不同？

政府购买服务项目中的服务是指狭义的、无形的服务，以即时生产、即时消费为主要特征。PPP项目的主要内容是有形的公共工程建设及（或）运营。

我国目前的PPP项目大致分为两种情况。比较常见的情况是，政府方与社会资本方合作通过建设并运营公共工程来提供公共服务，项目直接涉及新供给能力的创造，所提供服务直接依赖公共工程作为载体。还有一种情况是，政府方将现有公共工程项目交由社会资本方运营，以求提高运营效率、改善公共服务质量。在这两种情况中，公共服务提供直接依赖特定公共工程建设及（或）运营，相关合同则对其作出明确规定。
 
在政府购买服务项目中，政府直接向具有服务提供能力的社会力量或事业单位购买服务，服务提供实行结果导向管理，购买合同本身不涉及是否进行相关公共工程建设，承接主体以其现有服务能力作为承接项目的条件和竞争力。例如，政府向养老院购买养老服务，向学校购买教育服务，向演艺机构购买公益演出服务等，并不需要去建设养老院、学校或剧院，而这通常是PPP项目提供相关公共服务必须要做的事情。
 
16. 政府购买服务与PPP在政府支出责任方面有什么不同？

实施政府购买服务项目，政府负有支出责任，通过以预算资金支付服务费用的方式向承接主体购买服务，遵循先有预算、后购买服务的原则，对政府购买服务支出占年度财政支出的比例不作限制。
 
在PPP项目中，政府通过使用者付费、政府付费和可行性缺口补助（政府与使用者共同付费）等方式向社会资本支付对价，双方合作提供公共服务。PPP项目遵循‘先采购后预算’的原则，先通过公开竞争性方式选择社会资本方，再将合同约定中的政府支出事项纳入中长期财政规划和年度预算安排。政府在PPP项目中的支出事项通常包括股权投入、运营补贴、风险分担、配套投入等。按照现行规定，本级政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
 
17. 政府购买服务与PPP在主体间关系和合同期限方面有什么不同？

在政府购买服务项目中，政府与服务机构之间建立平等买卖和短期合作关系，服务机构负有按照约定具体提供服务的责任并相应承担服务提供过程中的风险，政府负有履约管理和监督的责任，需要指导和督促服务机构做好服务提供工作，确保服务数量和质量。政府与服务机构单次合作期限较短，需要与年度预算和中期财政规划相匹配，通常为1年，按现行规定最长不超过3年。
 
PPP项目强调投资、建设、运营全生命周期管理，通常需要政府与社会资本方建立长期合作关系，合同期限一般不少于10年。在此期间，PPP项目可能会面临需求变动、价格调整、法律更改等各种可能的风险，因此，政府与社会资本方的合作特别注重激励相容、收益共享和风险分担，在政府和社会资本方之间合理地分配风险，并尽可能有效地控制风险。
 
18. 政府购买服务与PPP在合作主体方面有什么不同？

在政府购买服务项目中，与政府进行合作、提供服务的主体既可以是企业等以营利为目的的私人部门，也可以是非营利的社会组织，还包括按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位。推进政府购买服务改革，引导社会力量参与公共服务提供，社会组织自然不可或缺。而允许公益二类或从事生产经营活动的事业单位承接政府购买服务，意义在于，这既有利于支持事业单位改革和转型发展，也有利于为推广政府购买服务培育更多合格的市场化承接主体。
 
PPP系政府与社会资本之间的合作，其中政府及其所属部门、事业单位通常作为项目实施机构和政府方签约代表，事业单位不能作为社会资本方参与PPP项目。

19. 为什么说PPP项目中的政府付费不属于政府购买服务制度范畴？

从行为性质上看，PPP项目中的政府付费是指政府根据PPP项目合同履行相应支付义务的行为。从分类上看，PPP项目中的政府付费，是三种项目回报机制中的一种，是指政府以公共资金、资产、资源作为社会资本提供公共服务的对价。而政府购买服务是‘专有名词’，与PPP是并列的概念。鉴于两者在项目性质、预算管理、合作主体、合作期限、操作程序等方面存在较大差异，宜分别加以规范。
 
20. 政府购买服务的购买主体有哪些？

各级行政机关是政府购买服务的购买主体。

以下机关和单位也可以根据实际需要，按照相关规定实施购买服务： 

（一）中国共产党各级机关；

（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；

（三）中国人民政治协商会议各级委员会机关；

（四）各级监察机关；

（五）各级审判机关；

（六）各级检察机关；

（七）各民主党派的各级机关；

（八）按照事业单位分类改革政策规定，划为承担行政职能的事业单位；

（九）纳入行政编制管理的群团组织机关。

21. 为什么公益一类事业单位不能作为政府购买服务的购买主体？

政府购买服务的购买主体资格取决于是否承担行政职能。公益一类事业单位不具有行政管理职能，其功能定位是负责直接提供特定领域公共公益服务的主体，与行政机关性质不同，不宜作为政府购买服务的购买主体。需要说明的是，公益一类事业单位不能作为政府购买服务的购买主体，是指其不能购买其承担的主要事项，即不能将自身的主要职能委托出去。为完成自身职责，公益一类事业单位可以采购所需辅助服务事项。
 
22. 政府购买服务的承接主体有哪些？

包括以下几类：

（一）依法在民政部门登记成立的社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织，以及经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织；

（二）依法在工商或行业主管部门登记成立的企业等从事经营活动的单位，以及会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构；

（三）按事业单位分类改革的政策规定，划为公益二类的事业单位或从事生产经营活动的事业单位。

（四）法律、法规规定的其他主体。

23. 个体工商户或自然人是否可以作为政府购买服务的承接主体？

推行政府购买服务的主要目的是加快转变政府职能、创新公共服务提供方式、提高公共服务质量和效率，因此，由各类符合条件的组织机构而不是个人作为承接主体是科学合理的。但考虑一些县乡农村基层地区组织型承接主体不足，以及政府采购法允许自然人作为供应商等因素，某些情况下，也可以由具备服务提供条件和能力的个体工商户或自然人承接政府购买服务。
 
需要注意的是，政府向个体工商户或自然人购买服务时，应当严格遵守政府购买服务及政府采购等制度规定，不得将其异化为变相用工。

24. 为什么公益一类事业单位不能作为政府购买服务的承接主体？

政府购买服务的承接主体资格取决于是否具有市场经营资格。按照《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，事业单位承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类，根据其正常业务需要，财政给予经费保障。因此，作为政府举办并保障经费的公益一类事业单位，不能从事市场经营活动，应当全力履行好政府赋予的公共服务职责。如果允许公益一类事业单位承接政府购买服务，不利于其集中精力履行好政府赋予的提供基本公共服务职责。鉴于此，公益一类事业单位不宜参与承接政府购买服务。有关行政主管部门应当加强对所属公益一类事业单位的经费保障和管理，强化公益属性，有效发挥政府举办事业单位提供基本公共服务的职能作用。
 
25. 公益一类事业单位承担的公共公益服务能否实行政府购买服务？

公益一类事业单位不能作为政府购买服务的承接主体，并不意味公益一类事业单位承担的公共公益服务不能通过政府购买服务方式向社会力量购买。如果现有公益一类事业单位因能力不足等原因，暂时难以满足相关公共服务需求，有关行政主管部门也可以通过向有条件的的社会力量购买相关服务作为补充。但在具体实施政府购买服务前，同级财政和主管部门要严格审核把关，坚决防止一边向社会力量购买、一边出现现有公益一类事业单位供给能力闲置现象。
 
26. 尚未分类的事业单位能否参与政府购买服务？

尚未分类的事业单位不能参与政府购买服务。尚未分类的事业单位有主要承担行政职能的，也有主要承担公共服务职能的，职能定位和财政保障情况较为复杂，在未确定分类前，不宜参与政府购买服务，应当待其明确分类后按照《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）有关规定实施改革。
 
27. 群团组织参与政府购买服务需要遵循什么原则？

群团组织的情况比较复杂，不同群团组织之间、群团组织机关与其所属单位之间、以及群团组织的全国性机关与其地方分支机构之间，在职能定位、编制性质、经费保障等方面均有很大差异。在具体把握群团组织参与政府购买服务的角色定位问题上应当把握以下原则：第一，对于一个具体单位，不能既为购买主体、又为承接主体。第二，对于不同群团组织、群团组织所属单位、以及全国性群团组织的地方分支机构，应当综合考虑其职能定位、机构性质、经费保障等情况，根据政府购买服务有关政策规定分别确定是否参与政府购买服务，以及参与政府购买服务的角色定位，并根据需要推进相关改革。
 
28. 群团组织参与政府购买服务如何进行分类定位？

（1）对于纳入行政编制管理的群团组织机关，国办发〔2013〕96号文件和《政府购买服务管理办法（暂行）》均明确规定，可以作为政府购买服务的购买主体。

（2）对于纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织，参照《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）有关规定精神，这类群团组织应当比照公益一类事业单位，既不宜作为政府购买服务的购买主体，也不宜作为承接主体。
 
（3）对于经费完全或主要不由财政负担的群团组织及其所属单位，可以作为政府购买服务的承接主体，参与承接政府购买服务后应依据政府购买服务有关规定实行相应管理制度改革，切实转变职能、推进政社分开。
 
29. 社会组织在承接政府购买服务方面有什么地位？

社会组织是政府购买服务的重要承接主体，对发挥政府购买服务的高效、灵活等独特优势具有重要作用。推进政府购买服务改革，完善政府购买服务制度，社会组织不可或缺。十八届三中全会《决定》提出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。因此，要大力支持和规范社会组织参与承接政府购买服务。
 
30. 社会组织在参与政府购买服务方面有什么具体作用？

一是承接政府购买服务项目，发挥自身专业化能力，提高公共服务提供的质量和效率。二是作为社会公众参与社会管理的重要载体，社会组织可以有效组织社会劳动力资源参与公共服务提供，参与社会公共管理，有利于提高社会治理水平。三是发现并向政府反馈社会公众对公共服务的需求，提出公共服务供给方案建议，促进公共服务供求的有效对接。
 
31. 社会组织承接政府购买服务是否享受税收优惠政策？

2018年2月，财政部、税务总局联合印发《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号），对非营利组织免税资格认定政策进行修订完善，调整了非营利组织工作人员工资水平的认定条件，适当扩大了非营利组织免税优惠政策覆盖范围，并强化了对非营利组织的监管。社会组织承接政府购买服务，应当依据税收法律法规规定缴纳相关税收，符合条件的可享受国家统一税收优惠政策。
 
32. 行业协会商会如何参与承接政府购买服务，有哪些扶持政策？

行业协会商会目前正在进行与行政机关脱钩改革，改革方向是促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。脱钩后,行业协会商会与行政机关之间的关系不再是行政隶属关系，行业协会商会可以通过与其他社会力量公平竞争来承接政府购买服务项目并获得政府资金支持。支持和规范行业协会商会参与承接政府购买服务，有利于行业协会商会脱钩改革的顺利推进。2015年，财政部制定印发了《关于做好行业协会商会承接政府购买服务有关问题的通知（试行）》（财综〔2015〕73号），支持行业协会商会通过承接政府购买服务向社会组织转型，并且规定，在同等条件下，优先向已经脱钩的行业协会商会购买行业规划、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等行业管理服务项目。
 
33. 确定政府购买服务内容的一般原则是什么？

政府购买服务的内容应该符合以下要求：第一，属于政府职责范围。如果政府购买了不属于自身职责范围的事项，那就是政府的越位。第二，适合采取市场化方式提供。即适合通过竞争性方式，将服务交由符合条件的社会力量和事业单位承担。第三，属于服务事项。服务概念有其特定内涵，不应作泛化理解。政府购买服务所使用的服务概念，与《政府采购法》及其实施条例所使用的服务概念一致，与货物和工程有本质区别，不能混为一谈。因此，政府购买服务的内容应当是属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务。
 
34. 如何判断某服务事项是否适合市场化方式提供？

一是市场上存在该服务事项的提供商，存在该服务事项的市场交易活动；二是市场存在对该服务事项的潜在需求，通过引导可望培育出一定规模和数量的服务商，形成对该服务事项的一定程度的竞争性提供;三是通过市场竞争机制，政府将服务事项交由市场方式提供比由自身直接提供更具效率。
 
35. 政府购买服务的购买内容具体包括哪些领域？

政府购买服务的内容包括直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务。其中，除法律法规另有规定外，应当纳入政府购买服务指导性目录的公共服务事项包括但不限于基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务。政府购买服务的范围和内容实行指导性目录管理。
 
36. 为什么将政府履职所需辅助性服务纳入政府购买服务范围？

从政府购买服务概念的含义来看，政府购买服务所称的服务，包括直接受益对象为社会公众的公共服务和直接受益对象为政府自身的政府履职所需辅助性服务。政府购买公共服务和履职所需辅助性服务基本做法均是将服务的具体生产环节外包给市场化的服务供应者，不再由政府直接承担。党的十八届三中全会《决定》提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这里提到的事务性管理服务工作当中，不仅有公共服务，也有相当一部分是政府履职所需辅助性服务。从现实情况看，目前政府履职所需辅助性服务很多是由事业单位承担，深化事业单位改革是政府职能转变的重要内容，通过政府购买服务推动这些事业单位改革是中央确定的重要任务。