财政部发布4项政府会计准则具体准则

为了贯彻落实《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号，以下简称《改革方案》）要求，加快建立政府会计准则体系，近日，财政部根据《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78号，以下简称《基本准则》），制定印发了《政府会计准则第1号——存货》、《政府会计准则第2号——投资》、《政府会计准则第3号——固定资产》和《政府会计准则第4号——无形资产》（以下简称四项具体准则）。财政部会计司有关负责人就四项具体准则相关问题回答了记者的提问。

问：四项具体准则出台的背景是什么？有什么重要意义？

答：党的十八届三中全会要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度，国务院批转财政部的《改革方案》指出，权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，其前提和基础任务是建立健全政府会计核算体系，包括制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南。《改革方案》明确要求，2015年要制定政府会计基本准则，2016年起要制定发布政府会计具体准则及应用指南，力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系。

2015年10月23日，财政部印发了《基本准则》，为建立统一、科学、规范的政府会计会计准则体系奠定了基础。为了积极落实《改革方案》，进一步规范政府存货、投资、固定资产和无形资产的确认、计量和相关信息的披露，我们根据《基本准则》制定发布了存货等四项具体准则。

四项准则的出台，是财政部贯彻落实党中央、国务院关于建立权责发生制政府综合财务报告制度的决策部署的重要举措，标志着政府会计准则体系建设工作继《基本准则》出台后又迈出了坚实一步，对于进一步规范政府会计主体的会计核算，提高会计信息质量，夯实国有资产管理基础，保障权责发生制政府综合财务报告制度改革顺利推进具有重要的意义。

问：四项具体准则起草发布的过程是怎样的？

答：《基本准则》印发后，我们立即启动了存货等四项具体准则的研究制定工作。在起草发布过程中，我们始终秉承科学民主决策精神和公开透明的准则制度程序，进行了大量调研、座谈，广泛征求了各方意见。从准则起草到发布，大致经历了四个阶段：

一是草拟和讨论阶段。自2015年下半年起，我们在大量调查研究和合理继承现行行政事业单位会计准则制度和财政总预算会计制度基础上，吸收和借鉴企业会计准则相关规定，立足编制权责发生制政府综合财务报告的现实需要，依据《基本准则》，着手起草四项具体准则，10月份形成了讨论稿。在会计司内部各处室、单位征求意见和讨论基础上，我们对四项具体准则讨论稿进行了修改完善，形成了征求意见稿。

二是征求意见阶段。2015年11月，我们印发了《关于征求四项政府会计具体准则意见的函》(财办会﹝2015﹞22号)，就四项准则公开征求意见。截止2016年1月底，共收到来自中央部门、财政系统、地方有关行政事业单位和社会公众等87份书面反馈意见。反馈意见总体上对四项具体准则征求意见稿表示赞同，有关各方也针对征求意见稿中具体内容提出了一些意见和建议。

三是修改完善阶段。2016年2月以来，我们对反馈意见和建议逐条进行了梳理和分析，就其中合理的内容对应准则条款进行了修改和完善，未直接吸收的内容也与相关方面进行了沟通。2016年4月，我们专门组织召开了专家座谈会，就反馈意见集中的问题进行了研讨和论证，来自教育部、科技部、农业部、水利部等部委，北京市财政局、中科院、农科院、中国人民大学、中科院大学、北京工商大学、北京医院等单位和部内相关司局共20余人参加了本次座谈会。我们结合本次座谈会的精神对相关准则做了进一步修改完善，形成草案。

四是送审和发布阶段。2016年5月，经会计司司务会审议并据此进一步修改完善后，形成了四项具体准则送审稿，6月份经部内相关司局会签后，于7月6日由部领导签发。

问：制定四项具体准则遵循了哪些原则？

答：四项具体准则在起草和完善过程中，主要遵循了以下原则：

一是依据和遵循《基本准则》。《基本准则》为在政府会计具体准则层面规范政府发生的经济业务或事项的会计处理提供了基本原则，四项具体准则依据《基本准则》制定，其适用范围、资产确认标准和计量要求等均与《基本准则》保持一致，保证了政府会计标准体系的内在一致性。

二是借鉴企业会计经验并充分考虑政府会计特点。四项具体准则立足于完善政府财务会计核算功能，在会计处理上采用权责发生制。因此，对于与企业会计共性的业务和事项，四项具体准则吸收和借鉴了企业会计准则相关规定，但并不是照搬照抄，而是在充分考虑政府会计主体特点及其面临的环境基础上进行规范，比如资产在处置环节的会计处理、对外投资的处理、自行研发无形资产的确认和计量等都充分考虑了政府会计主体的特点，与企业会计准则的要求有较大差别。

三是与相关法规制度充分协调。四项具体准则贯彻会计法、预算法和《改革方案》等法律法规精神，并充分考虑了与现行行政事业单位国有资产管理办法、财务规则制度等相关规章制度的协调，比如关于资产初始计量、置换、处置等会计处理，均与现行行政事业单位国有资产管理暂行办法的相关要求相协调。

四是适当简化操作。充分考虑到政府会计核算现状以及政府会计人员对权责发生制会计的接受程度，四项具体准则适当简化某些会计处理规定，比如不要求对资产计提减值准备，固定资产折旧和无形资产摊销均不考虑残值，且在折旧和摊销方法上要求一般采用年限平均法或工作量法，长期股权投资后续计量采用简化的权益法等，力求准则切实可用、简便易行。

问：四项具体准则规范的主要内容和范围是什么？

答：存货准则所规范的存货，是指政府会计主体在开展业务活动及其他活动中为耗用或出售而储存的资产，如材料、产品、包装物和低值易耗品等，以及未达到固定资产标准的用具、装具、动植物等。考虑到政府储备物资的取得、调拨、管理、处置、权属确定等与本准则规范的存货有较大不同，因此将其排除在存货准则范围以外。另外，考虑到政府收储土地规模较大且具有不同于一般存货的显著特点，也对其进行了范围排除。关于政府储备物资、收储土地等，我们将单独制定相关准则。

投资准则所规范的投资，是指政府会计主体按规定以货币资金、实物资产、无形资产等方式形成的股权和债权投资，分为短期投资和长期投资。政府会计主体外币投资的折算，适用其他相关政府会计准则。另外，关于PPP模式中政府的投资，鉴于其涉及的核算内容较为复杂，我们拟单独制定相关准则。

固定资产准则所规范的固定资产，是指政府会计主体为满足自身开展业务活动或其他活动需要而控制的，使用年限超过1年（不含1年）、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，一般包括房屋及构筑物、专用设备、通用设备等。考虑到公共基础设施、政府储备物资、保障性住房为政府会计主体经管的资产，其使用目的和管理方式不同于一般固定资产，且这类资产规模较大，有关管理办法还在研究制定之中，我们拟根据具体情况制定相关准则。另外，自然资源资产的定义和内涵尚不明确，是否需要制定相关准则，需要做进一步研究。

无形资产准则所规范的无形资产，是指政府会计主体控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产，一般包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术以及其他财产权利等。

问：四项具体准则与政府会计主体适用的现行会计制度相比，主要有哪些创新和变化？

答：四项具体准则在合理继承现行行政事业单位会计准则制度和财政总预算会计制度有关规定基础上，立足政府会计主体财务会计核算和权责发生制政府综合财务报告制度改革需要，兼顾当前行政事业单位国有资产管理相关规定，在规范存货、投资、固定资产和无形资产的会计核算方面较现行制度规定有很多创新与变化，主要体现在以下几个方面：

一是进一步明确资产的会计确认和披露要求。现行行政事业单位会计准则制度对于存货、固定资产、无形资产的会计核算进行了规范，现行财政总预算会计制度和事业单位会计准则制度对于对外投资的会计核算也进行了相应规范，但是主要侧重于相关资产的会计计量和记录问题，特别是会计记录问题，即会计科目的设置及账务处理，很少涉及会计确认和披露问题。四项具体准则遵循基本准则，对存货、投资、固定资产和无形资产的确认、计量和披露问题进行了系统规范，为将符合存货、投资、固定资产和无形资产定义和确认条件的相关资产纳入会计账簿和财务报表提供了统一的会计处理原则，提高了不同政府会计主体对同一经济业务和事项会计处理的可比性，丰富了政府会计信息的内容，有利于权责发生制政府财务报告的编制。

二是健全完善资产的计价和入账管理要求。现行行政事业单位会计准则制度对接受捐赠、无偿调入和盘盈等方式取得资产入账价值的确定进行了规范，但在实际执行中操作性不强。四项具体准则遵循《基本准则》关于资产计量属性的规定，立足实务需要，兼顾资产管理规定，分别对接受捐赠、无偿调入和盘盈取得资产的初始入账问题进行了规范，相对于现行制度更为科学。以固定资产准则为例，对于接受捐赠的固定资产，其成本应当依次按照相关凭据注明的金额、评估价值、市场价格和名义金额四个层次判断确定；对于无偿调入的资产，其成本按照调出方账面价值确定；对于盘盈的资产，按规定需要评估的，其成本按评估价值确定，其他情况下其成本按照重置成本确定。

三是全面确立“实提”折旧和摊销的政策要求。现行行政事业单位会计准则制度对单位计提固定资产折旧、无形资产摊销进行了规范，但除医院会计制度和其他少数行业事业单位会计制度外，均规定了“虚提”折旧和摊销的做法，即在按期计提折旧或摊销时冲减非流动资产基金（或资产基金），而非计入支出或费用。这种规定兼顾了预算管理和财务管理的双重需要，在以收付实现制为